我国行政典型案件统计分析
摘要
最高人民法院公报登载的行政案件不仅传递着行政诉讼的司法政策，而且是研究行政诉讼活动基本规律的重要样本。本文以三十余年为时间跨度，对公报案件进行了统计分析，并在此基础上提出了政府法律风险防控的若干建议。
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作者介绍：
本文是在陕西稼轩律师事务所律师，西北政法大学副教授杜国强老师指导下，由范丹丹、梁萱、穆启林、李泽、刘明星、梁建霞等同学共同完成
”
“三十年河东，三十年河西”。
——吴敬梓《儒林外史》
如果说五百年反映的是一种大历史观的时间跨度，三十年折射的则是小周期的历史更替。近年来，坊间冠之以“三十年来”的研究成果层出不穷，其中既有建国至文革结束三十年的教训归纳，也有改革开放三十年的模式提炼，更有未来三十年来的面向展望。三十年，似乎正在成为社会科学分析的重要视角。
1985年最高人民法院创办了《最高人民法院公报》（以下简称《公报》），该刊物至2015年已有三十余年历史。作为一份刊载重要法律、司法政策、任免实现以及裁判文书的杂志，其对司法活动以及社会发展的导向性作用不容忽视，尤其是《公报》中刊载的各类案例，不仅通过个案的方式传递着法治与司法的理念，更蕴含着法官们的裁判智慧与审判思维，《公报》案例的典型性、真实性、公正性与权威性亦决定了其在我国司法案例研究的重要地位。本文以三十一年为时间跨度，将《公报》中的行政案件作为分析样本，在统计、分析的基础上，对行政诉讼司法活动的基本规律进行初步的揭示，并提出防范风险的若干建议。
一、《公报》行政案件的基本状况
我们对1985年—2015年《公报》案例依据案例性质进行了统计，看似简单的数字背后，实际上隐藏着较为丰富的信息。
注：本表所列的行政案件包括裁判文书选登、案例、指导性案例三类；并将适用诉讼程序的行政赔偿案件列入行政案件统计范围，非诉强制执行等执行类案件不在行政案件统计范围之内
我们发现：
（一）相比民事案件，行政案件占《公报》案例的比例不高。
《公报》共计刊载案例612件，其中民事案件320件、刑事案件156件，行政案件98件，国家赔偿案件22件，执行类案件15件。行政案件在《公报》案例中所占的比例如下图所示：
上图可知，《公报》中行政案件的数量不大，尤其是与民事案件相比，二者差异可以说是判若云泥，这是我国行政案件总体数量较少的体现。究其原因，大致揣测有以下几点：其一，市场主体的交易行为随着经济体制的变革而不断增加，纠纷层出不穷，这是民事案件数量持续走高的首要原因；其二，权利意识与规则意识的苏醒后的公众，更倾向于在公权力干扰较小的民事领域展开维权活动；其三，行政诉讼立法的局限、地方政府的行政干预、“饿死不做贼、屈死不告官”的传统文化、“不会告、不愿告、不敢告”的心理等都阻碍了行政诉讼的实践。
（二）行政案件在《公报》中总体呈现增长趋势，但并非按年度线性增长。
这一点与全国法院行政案件受案数与结案不断攀升的趋势不同。
注：本图来源自何海波著：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版。
尽管如此，《公报》行政案件数量仍然呈现增加趋势，特别是2004年以后，这种趋势较为明显。如果考虑到《公报》自身的篇幅，其他性质案件（例如知识产权案件）数量的增加，个别年份行政案件数量的下滑属于例外。
二、《公报》行政案件的主要特点
（一）多数类型的行政行为进入司法审查范围，其中以行政处罚、行政确认频次为高。
以下是1985年—2015年，《公报》行政案例各类被诉行为的具体数量：行政处罚26件、行政许可4件、行政强制12件、行政确认20件、行政裁决12件、不作为9件、征收征用1件、其他14件。
《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围虽然经历了从“具体行政行为”向“行政行为”的转变，但仍然主要围绕现实中的各类行政执法活动搭建包括起诉条件、举证责任、判决方式等具体制度。而行政执法活动的样态相当丰富，从口头带有劝诫性质的警告，到违法房屋的拆除，可谓不一而足，甚至带有强烈私法痕迹的行政协议在新近的《行政诉讼法》修法中亦被明确具有可诉性。
由上图可知，《公报》行政案件中已经涉及大多数行政行为，其中，行政处罚以25件位居首位。究其原因无非以下几点：其一，如下图所示，行政处罚具有强烈的制裁性，属于负担行政行为。
此种负担轻为精神上受震慑（例如警告），重则人身自由被限制（例如行政拘留），而且相对人对生效的行政处罚有忍受与履行的义务，否则极易引发行政强制，造成深刻的痛感。为避免行政处罚对自身权益造成的危害，相对人的起诉动机作为强烈；其二，客观而言，我国行政执法存在“执法处罚化”“处罚罚款化”的倾向，该领域多次处罚、多头处罚、以罚代管等现象屡禁不绝，违法处罚确实对相对人权益造成严重影响；其三，《行政处罚法》立法较早，对行政处罚从设定、权限、种类、程序等多个方面进行了规范，这在客观上为相对人判断行政处罚是否违法进而决定是否发动行政诉讼提供了明确的指引。
与行政处罚相比，行政确认属于授益行政行为，是行政机关对某种身份、资格、事实或权利义务在法律上所做的确定与认可，例如《公报》行政案例中出现的工伤认定、商标注册等都属于行政确认。行政确认尽管对相对人不直接产生权利义务数量增减的法律后果，但它不仅通过证明等方式在法律上明确了相对人的地位，同时也是相对人保护既有权利、取得新的权利的基础，有些确认甚至是民事纠纷解决的前在性基础。从这个角度看，因为行政确认产生的案件位居次席也不难理解。
（二）被告类型以行政机关为主，在行政机关中，以市县两级政府的工作部门为主。
传统上一般将行政诉讼形象的称为“民告官”，近年来，随着政府职能的外移，越来越多的社会组织称为行使行政职权的主体，近年来，学生告学校、医院告邮电局、足球俱乐部告足协等“非典型性”行政案件不断涌向即是前述时代背景的司法体现。
在其他以行政机关为被告的行政案件中，中央行政机关做被告的有8件，地方行政机关（包括省直辖市人民政府、市县人民政府及其工作部门）做被告的有90件，在这90件中市县行政机关做被告的有67件，在67件市县行政机关做被告的有53件。
形成这种状况的原因有两点：
首先，与市县人民政府在我国政策实施中的地位有密切关系。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对市县政府的地位表述为“市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。”可以说，除了诸如海关等垂直管理机关外，市县政府行使着大多数行政职能，也是经济社会事务的主要管理主体。
其次，市县人民政府工作部门是绝大多数行政行为尤其是行政执法行为的作出主体。市县人民政府虽然是经济社会事务的主要管理主体，但是其职权大多经过单行法律的规定被分解由人民政府的工作部门行使，这是我国行政管理体制的一个重要特征。市县人民政府的管理主体地位更多体现在其对政府工作部门职权行使的督促、监察上，所以我们可以看到，行政诉讼的被告中大多数为政府工作部门而非其归属的人民政府。
（三）《公报》行政案例原告胜诉率较高，体现了《公报》案例对监督行政机关依法行政的导向价值。
我们统计，1985年—2015年，《公报》98件行政案件中，原告胜诉的有46件，胜诉率高达46.9%。
首先，这一胜诉率是反常的。行政诉讼胜诉率低是行政诉讼实践中长期存在的现象，如下图所示：
注：本图来源自何海波著：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版。
清华大学教授何海波观察到：“支持原告的判决（包括撤销或者变更行政行为、确认违法或者无效、责令履行），多年来在17％上下波动。但最近几年，判决支持原告的比例不断下滑，到2010年跌至7.8％的历史最低点。对行政诉讼的原告来说，这显然是一个坏消息。”因此公报行政案例46.9%的胜诉率显然不符合行政诉讼的真实胜诉率。
但在另一方面，《公报》行政案例的胜诉率，在某种程度上说，也是正常的。因为《公报》案例一个重要的作用就是“紧跟时代步伐，服务于改革开放、经济建设大局……”。而无论是改革开放还是经济建设大局都需要将“权力关到制度的笼子里”，《公报》刊载原告较高胜诉率的案例体现了规范行政权、促进法治政府建立的基本理念。
（四）原告的诉讼请求具有多元化特征，但以撤销行政行为为主。
1985年—2015年，《公报》行政案例中，原告向法院提出的诉讼请求有撤销行政行为、变更行政行为、责令履行法定职责、确认行政行为违法与赔偿损失等，几乎涵盖了诉讼请求的全部。其中，要求人民人民法院撤销行政行为的数量达到了惊人的76件，其他的例如变更行政行为4件、责令履行法定职责7件，确认行政行为违法3件、赔偿损失8件，具体比例如下图所示：
数据分布说明：相对人对行政行为的“攻击点”主要集中在行政作为与合法性两个层面。一方面，只有表现为积极举动的行政作为才能谈得上诉请人民法院撤销的问题，而且作为形态的违法行为对相对人权益的侵犯至少在感受上更为明显；另一方面，合法性审查更是人民法院审查的原则，这意味着行政行为即便不适当，人民法院一般不会主动变更，避免将司法对行政的监督简化为替代，这不符合现代国家的权力分立或者分工的理念。
（五）在撤销判决中，行政行为的瑕疵有多方面的表现，但是以事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误为主。
1985年—2015年，《公报》行政案例中，人民法院作出撤销判决的理由有事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，超越职权，滥用职权，明显不当等，但各种理由的分布极不均衡，参见下图：
注：为避免与新的《行政诉讼法》冲突，此处将原“显失公正”替换为“明显不当”；某些行政行为可能是“多病症”的，例如不仅程序违法，而且事实不清。
以明显不当、滥用职权为由撤销行政行为不是二者出现的情况较少，而是采取这种标准的撤销条件往往很难认定，例如对滥用职权往往涉及到对行政机关主观意志的考察，在行政行为具有公定力的情况下，司法机关以自身意志衡量行政机关意志的基础是什么？不管是显失公正还是明显不当都存在一个对程度的把握问题，如何准确拿捏？更何况，二者与事实不清、证据不足还可能存在重合之处。相比而言，判断事实是否清楚，法律适用是否准确是法院的天然职责，也是其相比行政机关的优势所在，自然成为法院审查的重点。
三、从《公报》行政案例看政府法律风险之防控
（一）行政机关尤其是市县级政府及其工作部门具有法律风险的意识，在法治轨道上开展工作。
《行政诉讼法》修改后，受立案登记制的影响，各地数据均表明，大量行政案件开始大规模涌入法院，再加上近年来数量居高不下的信访纠纷与群体性事件，这说明，不能因为行政案件长期数量少就人为推导出行政执法领域风平浪静、官民关系和谐的结论，更不能因为原告较低的胜诉率就认为行政诉讼是相对人的无理取闹。事实上，“行政诉讼案的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，分别是民事案和刑事案的6倍和8倍。”
行政案件数量的增加，对相对人来说无疑是其诉权的积极行使，而对行政机关来则增加了社会治理的成本，分散稀缺的执法资源，一旦败诉还可能面临源自上级的问责、新闻媒体的舆论压力、公众对行政执法疑虑等后果。目前较低的胜诉率更与行政干扰司法、相对人受到威胁或者与行政机关和解进而选择撤诉等因素相关。修改后的《行政诉讼法》正在从多个方面解决这一问题。
依法治国的难点与核心是依法行政，行政机关尤其是市县级政府及其工作部门要树立法治思维，通过建立法律顾问制度或购买法律服务等手段，完善各项内部管理制度，将行政工作纳入规则与制度的框架。
（二）加强对行政行为的内部控制，将可能的出现执法冲突消灭在萌芽状态。
行政诉讼固然是一种有效的规范行政权的法律机制，但解决行政执法的乱象却不能完全期待行政诉讼这种事后救济机制。
《公报》行政案件暴露的诸如事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误、程序违法等行政执法问题，可以通过行政机关的内部控制，实现解决问题的关口前移。而且，借助于内部控制还有利于节省监督行政的成本，促进行政运行的有序化、理性化与官民关系的和谐。例如，制定裁量基准，为执法提供明确的行为指引；加强执法人员培训，树立法治理念与公共服务的精神；出台内部奖惩制度、进行科学的绩效评估等等，都是可以着手的方面。
（三）既关注作为的违法，也要警惕各种形态的不作为。
《公报》中，因为违法作为产生的行政案件数量较多，对违法作为需要继续进行规范。例如违法拆迁、土地（林地）权属纠纷的裁决等极易引发群体性事件与大规模冲突的行为必须加强制度规范的力度。
但在另一方面，近年来，行政不作为现象明显增多。98件《公报》案例中，相对人要求法院责令行政机关履行法定职责的有7件，而且2003年、2004年、2005年连续三年在《公报》中出现。行政不作为在实践中已经引起广泛重视，国务院曾经专门公布了59起行政不作为的事件，多名干部因此被查。
然而，时至今日，对行政不作为仍然存在诸多误区，好像行政不作为就是行政机关什么都不做，即不履行作为义务，例如应该进行工商登记，明确拒不登记，实践中普遍存在的拖延履行（“考虑、考虑”“研究、研究”）、不完全履行（例如消防队员虽然履行了灭火职责，但是因为清查疏漏导致有人未被及时救出以致死亡）都应属于不作为。而且，到底在什么情形下，行政机关有积极作为的义务，这些情形是否可以以“责任清单”的形式体现出来，都应该在行政内部进行认真的考量与梳理。
（四）走出“重实体轻程序”的历史误区，认真对待程序性规范。
《公报》行政案例在撤销行政行为的理由中，程序违法仅次于事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，这多少反映了行政执法中不仅有实体方面的瑕疵，而且存在一定程度的漠视程序的倾向，这是我国传统法律实用主义传统的现实映照。现代法治理念所强调的程序一方面是对公众知情权的保障，只有实现了“知”的满足，才能形成对权力的有效监督，另一方面体现的则是执法过程的参与，透过双方甚至多方的沟通互动，在对话与协商中形成辩论，使得权力的运行能够在理性的框架内以一种主体交涉的方式展开。从这个意义上讲，法律中的程序性规范不仅有其工具价值，而且有着自身的独立意涵。行政执法中，行政机关必须严格遵守法律关于行政活动在顺序、步骤、时间、方法与方式上的规定，避免因为程序瑕疵导致行政行为的效力受损。
在统一的《行政程序法》尚未出台情形下，许多执法领域还缺乏明确的程序性规范，地方政府及其工作部门可以通过制定执法指南、执法手册的方式进行明确。
（五）密切关注行政协议等新型行政活动方式。
只要没有被法律明确排除，行政执法活动都应在行政行为这一概念下接受司法机关的审查。从《公报》行政案例看，被诉行为基本涵盖了主要的行政执法活动，行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等行为是相对人起诉的高发地带。
随着新型行政活动方式（例如公私合作即PPP）的出现与增加，前述带有强制性色彩的行为可能会逐步减少，代之以行政协议、行政指导、行政调解等柔性行政活动方式。以新近被明确纳入行政诉讼受案范围的行政协议为例，行政机关在缔结与履行行政协议中角色、责任、权力应该如何厘定，应该引起充分关注。
（本文案件统计分析截止于2015年底。）
编辑 | 稼轩文编社
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